Стратегия пространственного развития России до 2030 года

🇷🇺 Стратегия пространственного развития России-2030: позитив изменений и бремя нерешенных проблем. Кузнецова Ольга Владимировна, д.э.н., проф., профессор РАН. 14 ноября 2024 г., ЦДУ РАН. Институт Народнохозяйственного Прогнозирования РАН

Структура Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года и с прогнозом до 2036 года

I. Общие положения

II. Основные тенденции, вызовы и возможности пространственного развития РФ

1. Тенденции пространственного развития РФ
2. Тенденции и планы пространственного развития стратегически важных для РФ стран-партнеров и приграничных государств
3. Новые вызовы и возможности пространственного развития РФ

III. Приоритеты пространственного развития РФ

1. Цель пространственного развития РФ - формирование системы расселения и территориальной организации РФ, которые будут способствовать достижению национальных целей развития РФ и обеспечению национальной безопасности
2. Принципы пространственного развития РФ
3. Задачи пространственного развития РФ

IV. Отраслевые приоритеты пространственного развития РФ

• Транспорт
• Энергетика
• Жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство
• Социальная сфера
• Информационно-телекоммуникационная инфраструктура
• Промышленность
• Экология, природопользование и адаптация к изменениям климата
• Туризм
• Научно-технологическое развитие

V. Приоритетные направления развития федеральных округов, Арктической зоны РФ и новых субъектов РФ

VI. Основные инструменты реализации Стратегии

• План мероприятий по реализации Стратегии
• Документы стратегического планирования и индивидуальные программы развития
• Единый перечень опорных населенных пунктов
• Территориальное планирование
• Цифровая платформа управления комплексным социально-экономическим и пространственным развитием
• Иные инструменты

Приложения:

• Приложение 1. Целевые показатели пространственного развития РФ
• Приложение 2. Перечень геостратегических территорий РФ

Источник: проект Стратегии на 23.10.2024, представленный к Парламентским слушаниям в Совете Федерации

Ключевые новации проекта Стратегии пространственного развития России – 2030

Пространственное развитие как самостоятельная задача

• Перспективные экономические специализации по субъектам РФ
• Акцент на традиционные виды деятельности – промышленность, сельское хозяйство, туризм
• Отсутствие внимания внешнеэкономическим связям
• Приоритетные геостратегические территории и приграничные геостратегические территории
• Макрорегионы
• Опора на перспективные центры экономического роста (городские агломерации)

Стратегия пространственного развития – часть общей стратегии социально-экономического развития страны

• Отраслевые приоритеты пространственного развития
• Отдельные разделы по информационно-коммуникационной инфраструктуре, научно-технологическому развитию, экологии, природопользованию и адаптации к изменениям климата
• Отдельный раздел по пространственному развитию стратегически важных для России стран-партнеров и приграничных государств
• Единый, более упорядоченный перечень геостратегических территорий с включением в него новых регионов и реально проблемных приграничных муниципалитетов
• Федеральные округа (имеющие уже определенное место в системе государственного управления)
• Единый перечень опорных населенных пунктов (разномасштабных и разнообразных центров социально-экономического развития)

Возможные модели федеральной политики пространственного развития

Модель поляризованного развития

Характеристика: опора на ограниченное число ключевых центров экономического роста
Проблемы:

• Гипертрофированный рост ключевых центров роста
• Социально-политические проблемы нарастающих территориальных диспропорций
• Недомспользование потенциала роста территорий за пределами точек роста
• Снижение темпов роста в стране в целом Статус: Действующая Стратегия пространственного развития (в первой редакции)

Облаиссированная модель

Характеристика: поддержка точек роста значительного числа и разных масштабов, обеспечение расширения позитивного влияния точек роста на окружающие территории
Эффект:

• Поддержка территорий с существующим потенциалом экономического роста
• Частичное сокращение территориальных диспропорций за счет расширения географии экономического роста Статус: Разработанный проект Стратегии пространственного развития

Модель сокращения территориальных различий

Характеристика: приоритет созданию условий для ускоренного экономического роста наиболее проблемных территорий
Риски:

• Высокая вероятность отсутствия отдачи от вложенных средств
• Снижение темпов роста в стране в целом Статус: Желаемое будущее в более благоприятных экономических условиях

Реализация сбалансированной модели через систему опорных населенных пунктов

Определения:

• «Опорный населенный пункт» – населенный пункт, приоритетное развитие которого способствует достижению национальных целей РФ и обеспечению национальной безопасности, в т.ч. обеспечивающий для жителей прилегающей территории доступность образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей

• «Единый перечень опорных населенных пунктов» – перечень населенных пунктов, используемый при проведении государственной политики и направленный на концентрацию инструментов и ресурсного обеспечения в целях содействия достижению национальных целей развития РФ, в т.ч. для снижения дифференциации в социально-экономическом развитии территорий

Виды опорных населенных пунктов:

• Реализующие новые инвестиционные проекты, существенно влияющие на экономику территории
• Обеспечивающие национальную безопасность и обслуживающие критически важную инфраструктуру
• Наукограды
• Городские агломерации (с городами-ядрами от 250 тыс.чел.) и административные центры субъектов РФ
• Центры предоставления услуг (населенные пункты вне городских агломераций от 3 тыс. до 50 тыс. жителей) для прилегающих территорий (на расстоянии 50 км от опорного населенного пункта)
• С рисками ухудшения социально-экономической ситуации (в т.ч. моногорода)

Основная проблема: наличие целого ряда ограничений и рисков для успешной реализации идеи опорных населенных пунктов. Решение существующих проблем требует проведения дальнейших научных исследований, причем преимущественно междисциплинарных.

Проблемы пространственного развития

1. Проблема неопределенности статуса городских и сельских населенных пунктов

Проблемы:

• Отсутствие в федеральном законодательстве:
  • Критериев отнесения населенных пунктов к городским или сельским
  • Требований к соответствию официальных границ населенных пунктов фактическим
  • Определения понятия «населенный пункт»
• Почти полное отсутствие статистики по населенным пунктам

Риски:

• Отсутствие реальных представлений о соотношении уровня и динамики социально-экономического развития городской и сельской местности
• Поддержка сельских территорий, которые реально сельскими не являются

Возможные решения:

• Проработка и последующее законодательное закрепление понятия «населенный пункт», критериев отнесения населенных пунктов к городским и сельским
• Формирование статистических данных по населенным пунктам

2. Территория и население муниципальных образований разных типов

Ключевые выводы:

• В городах от 100 тыс. чел. и выше и в городских агломерациях (типы 1-4) проживает 68,5% российского населения
• Площадь 278 муниципалитетов (12% их числа) превышает оптимальные 7850 кв. км, у 32 муниципалитетов превышает 100 тыс. кв. км

3. Проблемы обоснованности выделения опорных населенных пунктов (ОНП)

Проблемы:

• Отсутствие иерархии и сопряженности разных видов ОНП
• Формальный подход региональных органов власти к выделению ОНП
• «Забыты» средние и большие города (от 50 до 250 тыс.) и агломерации городов-стотысячников
• Вопрос способности населенных пунктов с рисками ухудшения ситуации справиться с ролью опорных

Риски:

• Сохранение значимой доли населения (27%), не попадающего в ОНП и прилегающие к ним территории
• Риски деградации периферийных и/или слабозаселенных сельских территорий

Возможные решения:

• Дифференциация ОНП по их роли в предоставлении услуг для жителей прилегающих территорий
• Проработка вопроса об увеличении числа ОНП в едином федеральном перечне
• Дополнение федерального перечня региональными перечнями ОНП

4. Проблема наукоградов

Проблемы:

• В единый перечень ОНП включены только официальные наукограды (12 городских округов)
• 8 из 12 наукоградов расположены в столичном регионе
• Непрозрачный процесс наделения статусом наукограда

Риски:

• Значительное число населенных пунктов с высоким научно-технологическим потенциалом (около 70) окажется вне Единого перечня ОНП

Возможные решения:

• Внесение корректив в федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации»
• Проработка вопроса наделения статусом наукограда не только городских округов, но и населенных пунктов или академгородков
• Выявление всех существующих локальных территорий с высоким научно-технологическим потенциалом

5. Сокращение занятости в сельском хозяйстве

Предлагаемые решения:

• Трудовая мобильность (маятниковые миграции и вахтово-отходнические форматы)
• Привлечение в сельскую местность горожан (дачников, «удаленщиков»)
• Развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности

Риски:

• Отсутствие условий для маятниковых миграций
• Вахтово-отходнические форматы работы негативно влияют на институт семьи и демографию
• Неочевидность перспектив развития несельскохозяйственной занятости
• Невыгодность «спальных» муниципальных образований из-за зачисления НДФЛ по месту работы

Возможные решения:

• Введение для ФНС обязанности распределять НДФЛ между бюджетами территорий
• Поддержка сельскохозяйственного производства в разных форматах
• Повышение внимания к поиску эндогенных источников роста сельских территорий
• Решение проблем подготовки кадров в сельской местности

6. Противоречивость представлений об оптимальной системе расселения

Дилемма Стратегии:

• С одной стороны: создание условий для обеспечения устойчивости системы расселения (прекращение оттока населения из регионов Сибири, Дальнего Востока, Арктики, малых городов)
• С другой стороны: стимулирование трудовой мобильности и создание новых экспериментальных населенных пунктов

Территории с высоким уровнем развития:

• Миграция в крупные агломерации
• Вахтовики, отходники
• Маятниковые миграции
• Привлечение инвесторов

Территории с низким уровнем развития:

• Безвозвратная миграция
• Создание условий для появления рабочих мест

7. Недостаточная проработка межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий

Проблемы:

• Нет отработанных механизмов управления городскими агломерациями
• Не проработаны механизмы взаимодействия субъектов Федерации

Возможные решения:

• Разработка федерального закона о городских агломерациях
• Решение проблемы справедливой уплаты НДФЛ
• Проработка механизмов межрегионального взаимодействия

Выводы

1. Идея опорных населенных пунктов может способствовать позитивным изменениям в пространственном развитии России только при условии дальнейшей проработки и научно-методологического сопровождения со стороны Российской академии наук

2. Целесообразна организация фундаментальных междисциплинарных исследований по вопросам пространственного развития, в том числе связанных с системой расселения

3. Стратегия пространственного развития может быть утверждена как документ, определяющий общие ориентиры. Сохраняющиеся проблемы могут быть решены в ходе разработки Плана реализации Стратегии, ее последующей актуализации, подготовки обновленной Стратегии на период до 2036 года

4. Необходима корректировка федерального законодательства (по населенным пунктам, налогу на доходы физических лиц и др.)

Контакты:
www.ecfor.ru / kuznetsova
o-vl-k@mail.ru; ovk@ecfor.ru